2017 年完善农村土地所有权承包权经营权分置办法实施方案
为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅<关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见> 的通知》（中办发﹝ 2016﹞ 67 号）精神、省三权分置实施意见和哈市三权分置办法实施方案要求，结合我市实际，就 2017 年完善农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法，特制定本方案。
一、指导思想
以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会和中央、省委和哈市委农村工作会议精神为指导，深入贯彻落实习近平总书记针对黑龙江的两次重要讲话精神，紧紧围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育壮大新型农业经营主体，促进土地依法有序流转，发展适度规模经营，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
二、改革目标及重点任务
（一）改革目标
通过“三权分置”，在进一步完善农村基本经营制度的基础上，完善法律政策架构，逐步构建起“集体所有、家庭承包、多元经营”的农村土地经营机制。通过完善权责归属明确、权能边界清晰、法律机制健全的土地产权制度，优化土地资源配置，加快健全和完善新型农业经营体系、农业支持保护体系、农业社会化服务体系、农业科技创新体系、适合农业农村特点的农村金融体系，促进现代农业发展、农民增收和社会主义新农村建设。
（二）重点任务
1.落实集体所有权。坚持农村土地集体所有的根本地位，充分保障农民集体对集体土地的各项权能，加快健全土地权属纠纷调处机制，坚持依法依规、规范有序、尊重历史、照顾现实的原则，逐步解决农林、农草等土地权属争议问题。对暂时不能解决的争议土地，要维持土地利用和经营现状，绝不允许出现抢地现象和发生其他群体性事件，对挑起事端的责任人要严肃处理，确保社会和谐稳定。要深入推进农村土地集体所有权确权登记颁证工作，尽快将农民集体土地所有权落实到位，应该由村民小组（生产队）集体所有的要确权到村民小组（生产队），应该由村级（生产大队）集体所有的要确权到村（生产大队）。要依法支持、全面赋予农民集体对集体承包地的发包、调整、征收和监督使用权能，农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。要规范农民集体行使集体所有权行为，承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向村集体书面备案；集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。要建立健全集体经济组织民主议事机制，明确成员代表大会是行使集体土地所有权的权力机构，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。
2.稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包都属于农民家庭。要认真落实农村土地承包法律法规，任何组织和个人都不得强迫农民放弃土地承包权，不得将已承包到户的承包地“打乱重分”；要按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，清晰界定集体经济组织成员身份；对二轮土地延包中，有土地承包经营权而未落实承包地的，有地源的村要尽快落实承包地。要严格保护土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利，充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。支持有条件的地区积极开展土地承包权有偿退出试点，研究探索农村土地承包权退出等具体办法。
3.放活土地经营权。赋予经营主体稳定而有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期，依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力等，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。流转土地被征收征用的，地上附着物及青苗补偿费用等应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权，不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权向家庭农场、合作社等主体流转，发展适度规模经营，支持新型农业经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采取土地股份合作、土地托管、代耕代收等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。
三、基本原则
（一）保障农民利益。坚持农民主体地位，维护农民合法权益，把选择权交给农民，发挥其主动性和创造性，加强示范引导，不搞强迫命令。
（二）强化底线思维。坚持农村土地集体所有，维护家庭经营基础性地位，保证土地性质不变、用途不改、数量不减，放活土地经营权。
（三）注重实践创新。尊重基层首创精神，鼓励积极探索、大胆创新，允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排，创新“三权分置”实践形式，及时总结可复制、可推广的经验。
（四）坚持风险可控。充分认识农村土地改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，因地制宜、循序渐进、审慎稳妥推进改革，逐步将实践经验上升为制度安排。
四、培育壮大实现载体
（一）积极培育家庭农场。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、规模化、集约化农业生产的农民家庭农场，使之成为引领土地适度规模经营、发展现代化大农业的中坚力量。积极参与省级示范农场创建活动，建立示范家庭农场名录，健全家庭农场信息管理系统，规范家庭农场管理和服务。要结合本地实际，加快制定扶持家庭农场的具体政策措施，新增农业补贴向适度规模经营的家庭农场倾斜，创造促进家庭农场健康持续发展的有利条件。
（二）规范发展农民合作社。深入开展规范社、示范社创建活动，健全规章制度，完善运行机制，搞好指导服务，强化民主管理，引导规范发展，不断增强农民合作社经济实力、发展活力和带动能力。突出抓好现代农机合作社规范化建设，广泛吸引农民带地入社，扩大经营规模。扶持具备条件的合作社建立加工企业，实行专业化、标准化、规模化、品牌化和产业化经营，延长产业链条，减少中间环节，把更多的利润留给农民。引导合作社与农产品加工企业对接，鼓励农民合作社组建联合社。扶持农民开展信用合作，培育发展农村合作金融。
（三）大力发展农业产业化龙头企业。鼓励扶持农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工、流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导和扶持龙头企业采取赊销生产资料、保底收购产品、利润返还、股份分红等方式，与农民建立紧密型利益联结机制，支持家庭农场、农民合作社以土地、资金等生产要素与龙头企业进行合作经营，发展多种形式的农业混合所有制经济。
（四）引导工商资本开发农业。在不违背国家政策的前提下，支持工商企业开发农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”资源，发展多种经营。引导工商企业发挥资本雄厚、技术先进、管理科学等优势，大力发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业。鼓励工商企业投资建设农业基础设施，重点开展土地整理、水利设施和高标准农田建设。支持工商企业发展农产品精深加工、打造品牌和开拓农产品市场。鼓励工商企业从事农业生产资料购销、农产品运输、储藏和销售等，开展农业社会化服务。
五、具体措施
（一）扎实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作。坚持把开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作作为明确权利归属，稳定土地承包关系的基础性工作。在集体土地所有权确权登记工作基础上，加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，确保在 2017 年底前完成土地承包经营权发证任务，让农民吃上“定心丸”，放心流转承包土地，发展适度规模经营。强化土地承包经营权确权登记颁证成果应用，加快建立农村土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包管理系统，推进土地承包经营权信息化管理，为“三权分置”提供支持。健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，探索建立土地承包合同、流转合同网签机制，通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权给予确认。鼓励结合土地承包经营权确权登记颁证工作，在农民自愿前提下，采取互换并地等方式解决土地细碎化问题。
（二）强化土地流转服务保障。利用农村土地承包经营权确权登记颁证成果，进一步完善农村土地流转和产权交易“四级平台”建设，完成全部数据向市级平台导入，实现土地流转信息化管理。为流转双方提供法律政策咨询、流转信息、合同签订指导和抵押贷款等服务。引导承包农户与流入方签订省级统一格式的合同，维护流转双方利益。继续发挥农村土地纠纷仲裁机构作用，加强仲裁工作经费保障，将仲裁工作经费纳入同级财政预算，加强农村土地纠纷仲裁员能力建设，妥善化解农村土地经营纠纷问题。
（三）规范土地流转行为。农民是土地承包和流转的主体，任何组织和个人不得强迫或阻挠其流转承包地。土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定，但不得超过农户承包地的剩余承包期限。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中入社或对外招商经营。加强工商企业租赁农地监管和风险防范，探索建立工商资本农地租赁风险保障金制度，按工商资本租赁农地面积实行分级备案，严格准入门槛，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。坚持最严格的耕地保护制度，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为。
（四）构建新型经营主体政策扶持体系。支持符合条件的新型农业经营主体承担涉农项目，重点对符合条件的新型经营主体建设粮食仓储、购置烘干设施、更新农机装备等给予优先扶持。创新农业补贴方式，新增农业补贴集中投向合作社和家庭农场，加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助资金形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。落实用地、用电和用水政策，在年度建设用地指标中留出一定比例，专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免税费。用于农业生产用电以及新型农业经营主体农产品初加工用电，执行农业生产用电价格。用于发展农业生产和农业灌溉用水，视为农业用水，执行农业用水价格。进一步扩大市级政策性农牧业融资担保服务平台规模，鼓励支持县域融资市担保服务平台，集中打造“市级统筹、分类记帐、服务县域”的融资担保服务模式。创新农村融资担保方式，探索扩大抵押担保物范围。完善农业保险保费补贴政策，政策性农业保险补贴重点向新型农业经营主体倾斜。加快建立新型职业农民制度，开展农民创业培训，为新型经营主体发展提供人才支撑。
（五）深入推进农村集体产权制度改革。在总结农村集体产权制度改革试点经验的基础上，积极探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性。进一步明晰农村集体产权归属，以维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，落实农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权和对集体经济活动的民主管理权利，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。通过集体经济组织产权制度改革，进一步解放和发展农村社会生产力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣，为“三权分置”奠定坚实的物质基础。
六、实施步骤
第一阶段：安排部署（8月）。我市确定卫国乡为“三权分置”试点乡镇。每个乡镇要确定一个村做为“三权分置”试点，认真对照国家、省和哈市三权分置办法实施方案完善“三权分置”意见，按照市“三权分置”实施方案，结合实际，制定本地工作计划，明确阶段目标，研究推进措施，落实具体任务，确保“三权分置”工作扎实推进。
第二阶段：工作推进（9月—12月）。各乡镇要严密工作流程、试点先行、平稳推进，及时发现问题、积极研究对策、有效化解矛盾，确保完善“三权分置”工作全面系统、稳妥有序推进。
第三阶段：总结推广（2018 年 1—2 月）。各乡镇要及时总结工作中的亮点，归纳梳理共性和个性问题及解决的措施办法，交流先进做法，总结典型经验，为全市全面推进完善“三权分置”工作奠定坚实基础。
七、工作要求
（一）提高思想认识。“三权分置”是推进农村改革制度创新的历史必然，改革开放以来，国家实行了家庭承包经营责任制，在农村土地集体所有的基础上，土地所有权与承包经营权实现了“两权”分离，极大调动了广大农民生产积极性。现阶段，随着我市城乡发展一体进程的深入推进，农村土地承包主体与经营主体逐步分离，必须顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，这是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包户、经营主体的权益，有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推进现代农业发展。有利于推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快城乡一体化进程。各乡镇要充分认识“三权分置”的重要意义，妥善处理“三权分置”的相互关系，正确运用“三权分置”的理论指导改革实践，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。
（二）强化组织保障。各级党委和政府要充分认识“三权分置”的重大意义，作为全面深化农村改革的基础工程，实行主要领导负责制，切实加强“三权分置”的组织实施，严格执行国家法律法规，及时查处违纪违法违规行为。推进“三权分置”必须尊重经济规律，不得搞大跃进，不得搞强迫命令，不得搞行政瞎指挥，严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。对于违反政策干预农户流转、“以租代征”等行为要坚持制止、立即纠正。
（三）落实部门责任。各有关部门要按照职责，加强协调配合，形成工作合力。农业行政主管部门要积极研究政策措施，抓好“三权分置”制度设计，做好土地承包经营权确权登记颁证、土地流转管理、土地承包经营纠纷调处和土地承包管理信息平台管理等工作。国土资源部门要做好集体土地所有权确权、土地用途管制等工作，严肃处理违法违规改变土地用途的行为。人民银行、金融办、银监局等金融部门要研究制定农村土地经营权抵押、担保、融资等规范意见。其他部门要立足部门职责，发挥职能作用，为推进“三权分置”实施提供支撑。
（四）加强农村经营管理体系建设。各级党委、政府要切实加强农村经营管理体系建设，完善体制机制，配齐配强人员。强化乡镇政府农村经营管理服务能力建设，落实工作责任，配备专门人员，加强业务培训，提高专业化管理服务水平。
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